震災からの復興詳細

阪神・淡路大震災は、急速に高齢社会へと移行しつつあった近代成熟都市を直撃した未曽有の大災害であり、被害総額は約10兆円に及んだ。神戸経済を支えてきた産業は大きな打撃を受けるとともに、当時の社会が抱える脆弱性や構造的な課題が一挙に顕在化した。

神戸市の人口は震災前の約152万人から約142万人へと約10万人減少するとともに、災害復興は自主財源でという原則が適用されたため、復興に向けて厳しい財政運営を余儀なくされ、財政再建団体転落の危機に瀕することとなった。住宅を失った被災者は避難所から応急仮設住宅、その後復興住宅へと転居を重ねる中、とりわけ被災高齢者の孤立が大きな課題となり、その後の我が国の人口減少社会が直面することとなる社会課題を先取りする形となった。

震災後の救援活動には、兵庫県の推計によると震災後５か月を経過した時点で延べ122万人以上ものボランティアが全国各地はもとより世界各地から駆け付けたといわれている。災害ボランティアは社会現象となり、阪神・淡路大震災が発生した平成7年はボランティア元年とも呼ばれた。それまでのボランティア活動と異なっていたのは、従来は特定の組織がボランティア活動を呼びかけ、活動内容の指示や交通費などの支給もされていたことが多かったのに対し、阪神・淡路大震災では、多くの人々が無報酬で自主的に駆け付けた点である。

なお、このような自発的な支援活動が注目を集め、ボランティア活動を支援する新たな制度として、平成10年（1998）に「特定非営利活動促進法」（いわゆるNPO法）が施行された。東日本大震災後の復興支援においても、多数のNPO法人が活躍している。

市内各所で壊滅的な被害を受けた都市基盤の早期復旧はもちろん、被災者の住宅・生活再建、被災コミュニティの再生、中小企業の再建等、複雑多岐にわたる取り組みを行いながら、災害に強いまちづくりを推し進める必要があり、国や県、関係機関と連携しながら、市民や事業者も一体となって取り組みが進められた。そして、平成7年（1995）1月26日に「神戸市震災復興本部」が設置され、平成7年（1995）6月に目標年次を10年後の平成17年（2005）とする「神戸市復興計画」が策定された。国や県、関係機関とも連携しながら、復旧・復興に向けての取り組みを進めた。

復興計画の計画期間である震災後10年間に、復興は概ね次のような経過を辿った。

（１）緊急対応・応急復旧期：概ね震災から1年目まで

災害救助の緊急対策として、仮設住宅の建設を行い、産業面では特別融資も行った。ガレキ処理を進める中で、2段階方式の都市計画決定を行ったほか、復興基金を設立し、各種支援策を創設した。また、復興の道筋を示す「神戸市復興計画」、｢震災復興住宅緊急整備3か年計画」「市民福祉復興プラン」など分野別に各種の復興計画を策定した。

（２）復興前期：概ね震災後5年まで

港湾や道路などの都市基盤が２～３年程度で復旧したほか、都市基盤の復旧・復興や公営住宅の建設が進み、仮設住宅も解消するなど、市民生活のハード的な基盤整備は、震災から5年目までで概ね完了した。また、全国的な公的支援制度として、「被災者生活再建支援法」が成立し、その付帯決議に基づき、「被災者生活再建支援金制度」を実施したほか、その後「居住者安定支援制度」も創設された。

（３）復興後期：震災5年以降から10年目まで

震災5年目の平成11年度に「神戸市復興・活性化推進懇話会」によって実施された「復興の総括・検証」の提言を踏まえて策定した「復興計画推進プログラム」に基づき復興関連施策を推進した。「復興の総括・検証」では、復興計画の後半5か年に残された課題として①市民の生活再建、②経済の再生、③安全で安心な住まい・まちづくりの3点があげられた。このような課題を、「復興計画推進プログラム」では、「市民の生活再建」「都市活動の再生」「安全で安心なすまい・まちづくり」の3つの柱にまとめ今後取り組むべき254の施策として位置付けた。復興後期の施策の特色については、復興前期までの復興特別施策の一般施策化が進んだことが挙げられる。復興後期の主な取り組みを下記の4分野で整理すると次のようになる。

震災では国内外から多額の義援金が寄せられたが、被害の甚大さから、全半壊（焼）の住家数で配分したとするならば、約864,600円/住家；という状況であった。他にも、公的な支援制度が存在しないか、あるいは公的な制度が不十分でその補完が必要なものが多く、既存の制度や仕組みだけでは十分な被災者支援を行うことができなかった。そこで、被災地域の復興対策を長期・安定的、機動的に進めるため、平成7年4月、兵庫県と神戸市により「阪神・淡路大震災復興基金」が設立された。各事業の財源は、兵庫県と神戸市が地方債を原資として基金を造成し、その運用果実で事業を行うとともに、地方債の利子に対しては地方公共団体の共通の財源である地方交付税が措置された。

基金では、住宅再建や事業再開に係る融資の利子補給、各分野における補助など、住宅、生活、産業、教育対策など幅広い分野にわたり、被災地の復旧・復興を支えてきた。また、震災当時、私有財産に対する個人補償になるとして認められていなかった被災者に対する現金給付について、被災者の早期の自立を促すため、政府・与党にも働きかけ、「生活再建支援金」「被災中高年恒久住宅自立支援金」を創設した。これを契機に、平成10年5月「被災者生活再建支援法」が制定され、基金でも今までの支援金を拡充・統合し「被災者自立支援金」を創設し、支援を行った。

この「阪神・淡路大震災復興基金」は、住宅再建の利子補給が終了するなど、全ての事業に区切りがついたことから、令和3年7月末に解散した。

震災により多くの住民がすまいを失い、住宅の早期大量供給が急がれた。神戸市は平成7年（1995）7月7日に「住宅整備緊急3か年計画」を策定し、滅失戸数（推定）8万2千戸の供給のため、公的住宅や民間住宅の再建・建設促進に取り組んだ。

被災直後、避難所にはピーク時で約22万人もの人が寝泊まりし、多くの人が不安を抱えながら、過酷な避難所生活を過ごすこととなった。これら避難所での生活を早急に解消するため、市内に約2万9千戸もの応急仮設住宅（※1）が設置されたほか、恒久的に住み続けられる災害公営住宅が建設されていった。

住宅が半壊・半焼したが補修により居住が可能な場合については、対象者に応急修理（※2）を行った。平成7年3月14日に住宅応急修理事務所を開設、施工は神戸市建築協力会に依頼し、3月27日～7月31日にかけて746件の修理を実施した。

震災直後から、民間住宅の修繕・再建、マンション再建などについて市民から相談が多く寄せられた。そのため、すまいの復興に関する総合的な機関として、協賛企業による資金協力で運営される「復興住宅メッセ」が平成7年6月から3年間開設され、住宅再建に関する相談や紛争解決、設計・施工までの支援など幅広い役割を果たした。一方、自分で住宅再建ができた場合も、二重ローンを抱えるなど、その後長く経済負担に苦しむ市民も多かった。

被災したマンションの再建については、建替えるにせよ、補修するにせよ、住民間・権利者の合意形成、資金調達、法制度の壁など、幾多の困難が伴った。このため神戸市は、マンション相談登録センターの開設やコンサルタントの派遣、優良建築物等整備事業等による助成など、各種の支援を行った。震災で大きな被害を受けたマンション70棟のうち、平成22年（2010）4月現在建替54棟、補修13棟、解散・未再建3棟となったが、合意形成等には多大な時間を要した。

また、被災者が避難所から応急仮設住宅、復興住宅へと生活が移る中で、主に高齢者の環境変化や生活再建への不安、新しい地域での孤立化や孤独死が深刻な社会問題となった。このため兵庫県や神戸市では、仮設住宅や復興住宅、それ以外の全市地域に対しても地域の見守り活動を行う人員の派遣や、生活援助員（LSA）を配置した公営住宅シルバーハウジングを供給し、地域における高齢者の生活支援、孤独死防止と新しいコミュニティづくり支援に取り組んだ。現在、少子高齢化問題が我が国を直面しているが、高齢者の孤立化防止や生活支援の在り方など、高齢社会における課題が震災によって他地域に先駆け鮮明となった。

1. 応急仮設住宅：災害救助法に基づく。住家が全壊、全焼又は流出し、居住する住家がない者であって、自らの資力では住宅を得ることができない者に対して供給する応急的な住宅。

2. 応急修理：災害救助法に基づく。住家が半壊し自ら修理する資力のない世帯について、地方公共団体が居室、台所、トイレ等日常生活に必要な最小限度の部分を応急的に修理するもの。

～2段階の都市計画決定～

震災による建築物倒壊や火災によって特に甚大な被害を受けたのは、戦災をまぬがれ、戦災復興事業や面的市街地整備が行われていない地区に集中していたといわれている。これらの地区は、古くからの住宅が密集して建ち並んでおり、単なる復旧だけではなく、災害に強いまちづくりを推し進める必要があった。震災直後の混乱の最中、一日でも早く復興の方向性を示す必要があり、被害状況調査や県・国との協議などがスピード感をもって進められた。

まず、建築基準法第84条に基づく建築制限を行う区域（6地区、約233ヘクタール）を指定し、地震発生から2か月の間、無秩序な建築行為を制限した。その間、神戸市では「神戸市震災復興緊急整備条例」（2月16日）の施行や、国では「被災市街地復興特別措置法」（2月26日）の施行がなされ、建築制限が切れる3月17日に土地区画整理事業（124.6ヘクタール）と市街地再開発事業（25.9ヘクタール）の都市計画決定を行った。

この都市計画決定にあたっては、建築制限の期限内に行う必要があったが、震災直後、地域住民の多くは避難所での生活を余儀なくされている状況であり、期限内に計画内容の周知説明、理解を得るのは困難であったため、3月17日の都市計画決定時点では、事業区域や主要な道路・公園などを決定するにとどめ、身近な生活道路・公園などについては地域住民との協議をふまえ決定する「二段階都市計画方式」がとられた。地域住民の意見を反映させるにあたり、「まちづくり協議会」設立の働きかけや「現地相談所」の設置、住民と行政の橋渡しをするまちづくり専門家の派遣が行われ、協働と参画のまちづくりが進められてきた。住民の総意としてまとめられたまちづくり提案をふまえ、当初に都市計画決定された主要な都市施設についても変更が行われていった。

事業遂行にあたっては、住民との対話や権利者との交渉協議、受皿住宅の計画、換地計画の作成など幅広い取り組みを行う必要があり、多くのマンパワーと長い歳月を要した。土地区画整理事業については、施行区域が追加され、11地区（143.2ヘクタール）となったうえで、平成23年（2011）3月28日に神戸市施行11地区全ての土地区画整理事業が完了した。市街地再開発事業については、2地区（25.9ヘクタール）のうち、平成17年（2005）9月に六甲道駅南地区の事業が完了し、残る新長田駅南地区についても、事業が進められているところである（令和4年4月現在計画44棟のビルのうち42棟が完成）。

震災により、産業・経済分野も大きな被害を受け、工業、商業、農漁業、観光業、雇用・就業など、幅広い分野での復興が必要となった。

経済復興については、医療産業など新しい動きが出たものもあるが、不況の長期化等の中で、市内事業者の懸命の取り組みにもかかわらず、震災後ほぼ2年間のいわゆる「震災特需」の期間を除いて、経済的な復興への道のりは厳しい状況が続いた。しかし、このような状況について、経済関連の主要な統計データをみると、10年目までには、概ね他の大都市と共通の動きとなった。

港湾貨物の状況

昭和50年代の神戸港は、ニューヨークに次いで世界2位のコンテナ取扱量を誇り、世界を代表する国際貿易港であった。しかし、日本経済や産業を支え発展を続けてきた神戸港は、震災により壊滅的な被害を受けることとなった。また、バブル崩壊による国内景気の低迷、地方港湾の整備進展、東アジア各国における大規模港湾整備に伴う国際トランシップ貨物の激減など、様々な要因が重なり、震災前後のコンテナ貨物量は震災前の平成6年（1994）に対して約70～80パーセントに低迷し、それが約10年間続くこととなった。これに対し、平成21年（2009）、国による「国際コンテナ戦略港湾」施策の方針が打ち出され、翌平成22年（2010）に、阪神港として国の国際コンテナ戦略港湾に選定され、神戸港は大水深、耐震機能を備えたコンテナターミナルの整備を進めるとともに、ソフト・ハードのあらゆる施策を官民一体となって進めてきた。その結果、開港150年となる平成29年（2017）に震災前のコンテナ取扱量を超え、過去最高を更新することとなった。

医療産業都市

震災によって大きな被害を受けた神戸の経済を立て直すための復興プロジェクトとして、平成10年（1998）に「神戸医療産業都市」構想がスタートした。その目的は、「神戸経済の活性化」「市民の健康・福祉の向上」「国際社会への貢献」であり、日本初の医療クラスターの形成を目指し、ポートアイランドに先端医療技術の研究開発拠点を整備し、医療関連産業の集積を図った。構想開始から20年以上が経過し、令和４年（2022）7月には約370の先端医療の研究機関、高度専門病院群、企業や大学の集積が進み、日本最大のバイオメディカルクラスターに成長している。

財政

震災による被害総額は10兆円にのぼった。震災は、市民の生活支援、公共施設の災害復旧、再開発や区画整理等の復興対策など、市に巨額の財政需要をもたらしたほか、人口や産業等における税収減により、財政難を強いられることとなった。当時、災害復旧は政府が支援するが、災害復興は自主財源でという原則が適用された。阪神・淡路大震災と東日本大震災を比較してみても、復興事業費のうち政府からの財政支援額の割合は神戸市と仙台市でそれぞれ約30パーセントと約80パーセントという大きな差があった。

神戸市の市債残高も急増した。震災前の平成5年度末で残高は約8,000億円だったが、平成9年度末には約1兆8,000億円と約1兆円もの増加となっている。財政指標も悪化し、起債制限比率は震災前の平成5年度15.6パーセント、震災後の平成10年度21.4パーセントと、20パーセントの制限を突破したが、復興事業推進の特別措置として、国から起債制限の緩和を受けることとなった。

神戸市は平成7年12月の「神戸市行財政改善緊急3ヵ年計画」から始まり現在に至るまで切れ目のない行財政改革に取り組み、この財政危機からの脱却を図った。平成7年には約2万１千人いた神戸市職員の定数は平成28年には約1万4千人と約33パーセント削減されたほか、外郭団体の削減や事務事業の抜本的見直し等の取り組みが行われた。

取り組みの結果、市債残高は平成17年度末で約1兆1,200億円まで減少し、それ以降はほぼ横ばいの数値となっている。市民一人当たりの市債残高を見てみても、令和2年度の政令指定都市の平均が74万8千円のところ、神戸市は77万9千円と政令指定都市の平均並みになっている。

人口については、震災前年間約1万人のペースで増加しており、震災直前の平成7年 （1995） 1月1日には152万人に達していたが、震災の影響により、同年10月1日に実施された震災後はじめての国勢調査では約142万人と約10万人も減少した。その後、復興が進むにつれ徐々に回復し、区によって人口回復にばらつきはあるものの、震災から10年の歳月を経て、平成16年（2004）11月1日には震災前の人口を上回った。

全市

• 平成7年1月1日（震災直前）

  100.0%

• 平成7年10月1日（震災直後）

  93.6%

• 平成16年11月1日

  100.0%

東灘区

• 平成7年1月1日（震災直前）

  100.0%

• 平成7年10月1日（震災直後）

  82.2%

• 平成16年11月1日

  106.2%

灘区

• 平成7年1月1日（震災直前）

  100.0%

• 平成7年10月1日（震災直後）

  78.3%

• 平成16年11月1日

  102.0%

中央区

• 平成7年1月1日（震災直前）

  100.0%

• 平成7年10月1日（震災直後）

  93.3%

• 平成16年11月1日

  103.2%

兵庫区

• 平成7年1月1日（震災直前）

  100.0%

• 平成7年10月1日（震災直後）

  84.1%

• 平成16年11月1日

  91.4%

北区

• 平成7年1月1日（震災直前）

  100.0%

• 平成7年10月1日（震災直後）

  106.1%

• 平成16年11月1日

  103.9%

長田区

• 平成7年1月1日（震災直前）

  100.0%

• 平成7年10月1日（震災直後）

  74.5%

• 平成16年11月1日

  80.1%

須磨区

• 平成7年1月1日（震災直前）

  100.0%

• 平成7年10月1日（震災直後）

  93.4%

• 平成16年11月1日

  91.1%

垂水区

• 平成7年1月1日（震災直前）

  100.0%

• 平成7年10月1日（震災直後）

  101.0%

• 平成16年11月1日

  94.0%

西区

• 平成7年1月1日（震災直前）

  100.0%

• 平成7年10月1日（震災直後）

  110.2%

• 平成16年11月1日

  120.3%

震災の経験や教訓を今後に生かしていくため、市民や国内外の人々に継承し、発信していくことが重要である。1.17のつどい、神戸ルミナリエをはじめ震災後、神戸市も含め行政機関や各種団体によって、震災の経験や教訓の継承に関する様々な取り組みが行われきた。また、震災から20年経過した2015年には、「神戸の魅力は人である」という思いを集約したシビックプライド・メッセージとして「BE KOBE」が生み出された。

震災後四半世紀以上を経過し、当時を知らない市民が増える中、震災の経験や教訓をいかにして次代に継承していくか、震災復興の残された課題となっている。